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深化环保优先 实践科学发展(上)

日期:2012-06-11  浏览:2635次  文字:【】【】【

--苏州市环境保护局学习实践科学发展观活动调研报告(上)

苏州市环境保护局局长 孙则宁

 


苏州素有“人间天堂”之称。改革开放以来特别是十一五以来,苏州党委政府牢固树立环保优先理念,坚持环境保护与经济社会协调发展,基本实现了以相对较小的环境代价支撑经济社会高速发展。与此同时,环境容量不足、环境承载力不够的问题也日益显现。处于城市化加速、工业化转型和经济国际化提升阶段的苏州,环境保护已成为影响可持续发展的主要瓶颈之一。

科学发展观的第一要义是发展,但发展是为了人的发展,一定是好字当头的发展,是全面协调可持续的发展,需要我们尤其重视统筹兼顾以民生为体的环境保护和以人为本的经济发展。面对金融危机的冲击,苏州要率先突围,必须有强烈的危机意识和机遇意识,要牢牢扣紧“发展”这一主题,实现经济发展与环境保护协调共进。环境库兹涅茨曲线的规律表明,在政府强有力的干预下,经济发展与环境保护完全可以实现共赢。结合这次实践科学发展观活动,我们对十五以来的苏州环保基本作做了回顾性思考,对当前面临的问题、解决的对策和措施进行了调研。各方面综合分析表明,苏州已处于环境改善的关键时刻,如果乘势而上,苏州有望在相对较短的时间内,在全国率先走出一条有苏州特色的环保优化发展之路,使环境保护真正成为引领苏州今后发展的重要航标,推动苏州在更高的平台上实现又好又快发展。

一、十五以来环保工作的总体回顾

经济发展不能以牺牲环境为代价,历来是苏州各级党委、政府的共识。改革开放以来特别是十五以来,苏州将创建国家环境保护模范城市、生态示范区、生态市作为统筹环境保护与经济社会发展的有效载体,努力探索了一条从污染治理、防治结合、污染防治与生态保护并重到环境保护优化发展的道路。环境保护工作取得较大成效,2008年,全市环境质量综合指数从200584.45提升到89.68,市区空气优良以上天数从2005年的320天提升到328天,行政交界断面达标率从2006年的72%提升到83.72%,建成区噪声达标区覆盖率达到100%,饮用水源地水质达标率达到100%。全市环境状况企稳趋好,局部呈现加速改善势头。据中国社科院发布的《2009年中国城市竞争力蓝皮书》权威报告,苏州城市环境竞争力以及城市人工环境优美度分列第1位、环境舒适度分列第4位、环境质量分列第7位,城市综合竞争力位列全国294个地级以上城市第9位,苏州因此而被评为最佳案例城市。总体来说,十五以来苏州环保工作取得一定成效,有较鲜明的特点,具体体现为七个更加注重。

(一)更加注重积极参与宏观决策。主动融入经济社会发展大局坚持“环保优先”,推动市委、市政府先后出台了《中共苏州市委、市政府关于深化环保优先促进科学发展的意见》、《苏州市人民政府关于推进环境保护工作的若干政策措施》等一系列政策文件,做到环保工作与经济社会发展做到同步规划、同步实施。充分发挥环保规划的引导作用,全市所有建制镇均制定了环保规划。环保部门以环保规划为突破口,通过对环境、资源等约束条件的全面分析,积极协助政府在决策中充分考虑环境因素,消除和降低因规划失误造成的环境影响,从源头上预防污染。建立建设项目审批提前介入机制在全省乃至全国率先建立了环保第一审批权环保第一否决权制度,有效控制了经济发展对环境保护的负面影响。通过积极参与宏观决策,环保部门以环境保护优化经济发展的能力进一步提高。

(二)更加注重发挥生态创建的示范作用。“十五”期间苏州率先建成国家环境保护模范城市群,5个县级市和吴中区率先成为全国生态示范区。“十一五”以来,张家港、常熟、昆山、太仓四市建成国家生态市,吴江生态市通过国家验收。苏州工业园区和苏州高新区建成全国首批国家生态工业示范园。全市80%的建制镇建成全国环境优美镇,35%的行政村建成省级生态村。建成3个国家城市湿地公园和6个省级湿地公园,总面积达9.6万亩。通过生态创建,全市环境基础设施建设进一步完善,生活垃圾实行“户集、村收、镇运、市(县)处理”的村占全市行政村总数的88%工业企业废水排放达标率从2001年的96.79%上升到2008年的99.38%,全市城镇污水处理率由2001年的38.6%提高到2008年的80%以上,工业固体废弃物综合利用率达到98.43%,危险废物、医疗废物和市区生活垃圾无害化处理率均达到100%。更为重要的是,通过生态创建,有力推动了发展方式由环境换取增长向环境优化增长的转变。

(三)更加注重抓好污染减排。市政府出台和实施《苏州市人民政府关于进一步加强主要污染物减排工作的实施意见的通知》和《苏州市主要污染物减排考核办法(试行)》等一系列政策文件,成立了以市长为组长、市有关部门主要负责人为成员的苏州市主要污染物减排领导小组,通过层层签订责任书落实年度减排目标、项目,市财政每年安排1000万专项资金对减排工作“以奖代补”,逐步形成了“党委号召、政府组织、企业主体、公众参与”的减排工作机制。“十一五”以来,我们坚持工程减排、结构减排、管理减排相结合,三年来累计实施减排项目472个,削减COD、二氧化硫5.6210.58万吨。全市8大电厂和125MW以上的热电燃煤机组脱硫设施普及率达到100%。全市镇以上建成区均建成污水处理设施,在线监控系统联网建设进一步加快,占全市污染负荷85%以上的636家企业全部纳入了监控系统。2008年年底,全市COD和二氧化硫排放总量为11.0516.36万吨,2005年底分别下降21.18%32.65%

)更加注重推进产业结构调整。严格按照《苏州市推进经济结构调整和转变增长方式行动计划》和《苏州市当前限制和禁止发展产业导向目录》等一系列政策文件,大力推进产业结构调整。着力从源头控制高能耗、高污染项目增长。“十五”期间拒批、劝阻1250个项目,投资额约97亿元。十一五以来的三年间,全市拒批、劝阻项目近1500个,投资额达到281.76亿元,是十五期间的近3倍。坚决淘汰污染重和工艺、设备落后的企业、产品,关闭淘汰了一大批高能耗、高污染企业。2005年以来,全市共关停企业1653家,其中化工企业880家,为苏州进一步发展腾出了环境容量。大力发展循环经济,成立了苏州市循环经济推广中心、全国首家国际环保技术交易中心。苏州高新区、张家港扬子江冶金工业园被国家发改委等6部委确定为全国第一批循环经济试点单位。

(五)更加注重强化环境监管。高强度推进现场环境执法,2008年,全市就出动环保执法人员6.9万余人次,检查企业3万余厂次,立案查处违法企业571件,罚款3047万元,有力地打击了环境违法行为。全面加强排污申报,重点污染源、城镇污染物集中处理单位或其他工业污染物集中处理单位以及造纸、酿造、印染、石油、化工、有色金属、建材、煤炭、电力、冶金等重点行业做到了全面申报,2008年共征收排污费3.9亿元,较2007年增长30%,高居全省首位。深入开展环保专项行动,着力维护老百姓环境权益。2007,全市挂牌督办的企业数达到127家,超过前4年的总和。2008年挂牌督办数达到162家,今年计划挂牌督办200家,达到前六年总和的一半。坚决贯彻实施新的太湖条例,启动6大行业和污水处理厂的提标改造,列入2008年、2009年提标范围的87家污水处理厂和542家工业企业,有52家污水处理厂完成除磷脱氮改造,478家工业企业完成提标改造,太湖提标工作取得阶段性成果。坚决取缔一、二级保护区内的排污口,强化饮用水源地环境监管,确保了饮用水安全。高度重视环境风险隐患排查整改工作,仅2008年,全市就投入治理资金4568万元,整改各类环境安全隐患251个,有效化解了环境风险。

(六)更加注重环保能力建设。2006年以来,全市在环保能力建设方面的投入达到2.66亿元,其中市本级投入1.2亿元,以环境监测预警体系、执法监督体系、突发事件应急体系和环境科技支撑体系等四大体系为主的环保能力建设取得显著成效。全面建成市、市(县)、区两级联网的污染源在线监控系统。全市所有饮用水源地自动监测系统全部建成投入使用。在全省省辖市中率先建成了γ辐射空气吸收剂量率自动监测系统。苏州环境监测中心站总体具备了105项饮用水分析项目能力、近30项生物生态监测能力、近130项污染物排放因子监测能力,监测分析能力在国内同等城市中处于领先水平。将应急能力建设放在突出位置,成立了苏州市环境事故应急与调查中心,初步建成了覆盖全市的环境质量监测网络和环境安全应急响应系统,形成了常规监控和自动监控相结合的环境执法监督体系。启动实施数字环保一期工程,包括污染源在线监控系统在内的7套系统初步完成集成。建设了由大屏幕显示系统、视频会议系统和卫星通讯传输系统组成的环境应急指挥中心。组织开展“苏州市危险化学品泄漏事故环境保护应急预案模拟演练”等应急演练,环境应急处置能力得到增强。积极开展业务培训,努力打造一支高素质的环保队伍。在全市环境监管中队中开展创建“环境监察优秀中队”活动,从队伍建设、现场执法能力、规范化管理水平及信访调处能力等方面着手,全面提升环保队伍执法能力。

(七)更加注重推动公众参与。大力推进企业环境信息行为公开,着力维护公众的环境知情权、监督权。积极推动“环保四进”活动,深入开展绿色社区、绿色学校等系列绿色创建活动,使环保宣传工作不断贴近基层、贴近群众、贴近生活,营造保护环境从我做起、从身边小事做起的环保氛围。目前,全市建成国家级绿色社区8个,苏州市级以上绿色社区575个,占全市社区总数的73%;建成国家级绿色学校9个,苏州市级以上绿色学校677个,占全市中小学(包括幼儿园)总数的67%。以世界环境日纪念活动为抓手,制作并发放《节能减排手册》、《环境保护知识新编》等系列环保知识手册,普及环境保护知识。全面开展演讲比赛、知识竞赛、环保手工制作大赛、生态课程DV大赛等一系列适应全民参与的环保活动,调动公众关注并参与环境保护的主动性、积极性。大力支持环保志愿者活动,为环保志愿者开展活动提供便利。据不完全统计,目前,苏州市仅社区环保志愿者队伍就有200多支。着力提升环境宣教现代化软硬件建设标准,成立环境保护宣传教育指导委员会。充分发挥新闻媒体的主渠道作用,围绕生态市建设、主要污染物减排、蓝天工程、水环境治理、蓝藻防控等环保重点工作和市民关注的热点、难点环境问题,定期召开环保新闻发布会,深度报道环境保护的好经验、好典型,形成正确、浓厚的环保舆论氛围。十一五以来,在中国环境报、苏州日报、苏州电视台等主流新闻媒体报道的环保稿件累计近千件。

二、科学分析苏州环境保护发展现状

1955年,诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨在对收入差异的研究中发现,随着经济的增长,人均收入的差异呈现出先逐渐加大后逐渐缩小的规律。若以收入差异为纵坐标,以人均收入为横坐标则两者之间呈倒U型分布。这一关系为大量的现实统计数据所证实,因此被称之为库兹涅茨曲线。1992年,美国经济学家格鲁斯曼和克鲁格将这条曲线应用于环境经济学研究中,并命名为环境库兹涅茨曲线。

环境库兹涅茨曲线提示的规律表明,在较低的农耕发展阶段,经济波动处于一种生存维系状态,排放的废物数量有限,且可生物降解,对自然资源的影响有限。进入工业快速发展期后,资源消耗速率迅速超出资源更新速率,废物排放的数量急剧增加,环境污染日益加重,环境质量与经济发展处于“两难”区间,环境总体呈现恶化趋势进入到工业化中后期后,产业结构调整加快,环境治理投入加大,环境意识得到强化,环境管制更为有效,技术更加先进,环境质量与经济发展逐渐由“两难区间”向“双赢”区间转变,环境退化得以遏制并逐步得到好转,最终实现协调发展。

值得注意的是,环境库兹涅茨曲线所表明的规律有三个重要提示:第一,在两难区间时,环境退化不能超过环境最大容量,否则,环境库兹涅茨曲线规律将不会发生作用。第二,规律不会自然发生,人类有意识的行为具有重要意义。第三,强有力的干预是拐点前移的重要因素,也是曲线提示的重要规律。

按国际通用方法计算,苏州经济形态大体上已进入工业化中后期阶段。2008年,苏州GDP总量达到6701亿元,如果按常住人口计算,人均GDP已超过1万美元,即使将外来人口统计在内,人均GDP也超过5000美元。环保投入占GDP的比例首次达到3.54%。根据环境库兹涅茨曲线提示的规律,结合苏州发展和环境状况分析,我们可以得出两点判断,第一,苏州环境保护与经济发展正处于“两难”区间向 “双赢”区间转变的关键期。第二,苏州在环境改善的关键期,如果进一步加大环境保护力度,有可能降低环境库兹涅茨曲线的峰值,使转化的拐点提前到来,从而在相对较短的时间内实现经济发展与环境保护双赢。

进入到环境改善的关键期后,对环境保护既是机遇,同时也是挑战。一方面意味着苏州正在走向环境保护优化经济发展、经济发展促进环境保护的协调发展之路。另一方面也意味着环境护已迈入到一个艰苦的徘徊期、拉锯期,特别是受长期以来粗放型发展方式的影响,环境保护的任务还将异常艰巨。主要体现为四个方面。

一)是环境综合整治取得明显成效,但环境保护面临的压力依然很大。十五期间,苏州仅太湖流域综合治理和二氧化硫防治就投入资金77.87亿元,实施重点项目96项,有效减缓并初步遏制了重点流域区域环境恶化的趋势。十一五以来,苏州进一步加大环境保护力度,自2006年以来,全市共市实施环保重点项目近400个,带动全社会环保投入549.35亿,苏州环境保护取得了明显成效。但是,我们也应该看到,经济社会的快速发展也给环境带来了极大的压力。一是污染源多。据污染源普查结果,2007年,全市共有污染源98849家,其中工业源42444家、生活源11980家、集中式污染治理设施152家、农业源44273二是高耗能、高污染、高排放行业占比较高。2007年,以纺织业为代表的十大污染行业有23978家,占全部工业污染源总数的54.16%。(见下表)

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


这十大行业的能耗量,化学需氧量和二氧化硫的排放总量分别占到全部工业源的93.24%、91.98%和93.45%。三是农业对环境污染的压力日渐突出。据普查数据统计,2007年,苏州市COD、氨氮、总磷、总氮等主要水污染物的产生总量分别为1086341吨、31928.7吨、25930.1吨、118588.3吨。其中,农业分别占到33.4%362365.2吨)、10.3%3299.3吨)、91.36%23690.65吨)、78.2%92771.2吨)。

四是城市化快速发展对环境影响的压力加大。当前苏州正处于工业化转型、城市化加速和经济国际化提升的快速发展阶段。经济发展规律表明,在这一阶段,伴随着经济总量的不断扩大,流动人口还将持续续增加。这不仅给城市基础设施建设和城市管理带来了造成不便,也给环境保护带来了多方位的压力。以COD排放为例,每新增一万人,年增加COD328吨。据有关数据显示,2005年-2007年,苏州外来人口以每年近100万人的数量增长。如果外来人口还是每年以100万人的速度增长,仅此一项就将新增COD 3.28万吨,是每年计划净削减量的5.87倍。即使其他行业的COD新增量为零,加上计划减排量的0.565万吨,每年COD至少需削减3.845万吨以上,才能完成减排任务。而且外来人口多集居环境基础设施不够健全的城乡结合部地带,城乡结合部的环境管理更加困难,还将直接影响到城乡结合部环境状况的改善。

(二)环境质量开始呈现出改善势头,但环境质量要实现实质性好转还必须付出艰辛的努力。主要体现为三个方面。一是水质达标率有所上升,但水质持续改善基础还远不夯实。去年,东太湖水体水质类别达到Ⅲ类水标准,比2006年提升两个类别。全市26条主要河流中Ⅲ类(含)以上河流的比例达到30.8%,比2005年增加15.3个百分点。全市86个小康考核断面达标率为83.72%,比2007年提高8.14个百分点;27个纳入国家监测网络的国控断面中,达到或优于Ⅲ类水质的断面达到66.7%,比2007年提高29.7个百分点;23个省辖太湖流域监控断面中,达到2010年水质目标的有达18个,达标率为78.3%,比2007年提高了26.1个百分点。

但受污染长期积累的影响,苏州水环境治理任务还相当艰巨。目前,全市主要河流水质仍以IIIIV类为主,部分城区和集镇段处于V类或劣V水平。城区内河道受氨氮等超标影响,总体评价为劣Ⅴ类,基本丧失自净功能,部分内河常年黑臭,据最近调查,城区河道黑臭率达到23%。太湖水体已形成“藻型生境条件”,受总磷、总氮等影响,阳澄湖、金鸡湖、独墅湖等主要湖泊均为Ⅳ至Ⅴ类水体。围网养殖对东太湖、阳澄湖的生态影响仍然没有彻底消除。近两年来,苏州水环境出现明显改善势头,这与2007年无锡蓝藻事件暴发后,从国家到地方高度重视,各种强有力政策措施密集出台并迅速落实密不可分。考虑到水环境治理的长期性、艰巨性和复杂性,如果相关措施不能持续有效跟上,很难保证不出现水质反弹现象。二是空气优良天数有所增加,但持续改进的空间十分有限。近年来,苏州市空气优良天数逐年增加,2008年达到328天,良好天数达标率为89.62%。但有两点需引起我们高度重视。第一,可吸入颗粒物已成为影响空气质量提升的主要因素。第二,2008年,可吸入颗粒物浓度尽管比十五期末有较大幅度改善,但与2007年相比,上升趋势较为明显,已接近环境空气质量二类功能区标准上限值(0.1毫克/立方米)。

考虑到区域细颗粒输入控制十分困难,持续增加的机动车保有量和提升排放标准的复杂性,城市基础设施建设与改造等综合因素,短期内可吸入颗粒物排放控制要得到好转仍十分困难。机动车尾气污染成为影响苏州空气质量的主要因素,是导致灰霾天气的主要原因之一。截至200812月,苏州全市机动车保有量已增长到177万辆,但约68%的机动车的尾气排放没有达到国Ⅲ标准,其中有8.16万辆属于高污染机动车。如果按照排污量计算,1辆高污染汽车排放量相当于14辆欧Ⅲ、20辆欧Ⅳ汽车的排污量。据此类推,目前仅8.16万辆高污染汽车的排放量就相当于114.24万辆欧Ⅲ汽车或163.2万辆欧Ⅳ汽车的排放量。2008年,全市机动车累计排放总颗粒物3193吨,氮氧化物379820吨,一氧化碳334383吨,碳轻化物39229吨,机动车排放的污染物在城区空气中所占份额越来越大,其中一氧化碳(CO)占90.3%、碳氢化合物(HC)占98%、氮氧化物(NOX)占61.2%、可吸入颗粒物(PM10)占20%以上。市区主要交通干线附近及道口空气污染尤为严重,环境空气质量达不到国家二级标准。根据市区接驾桥、饮马桥、干将路、盘门路、三香路以及交通干线大气自动监测点的监测数据,氮氧化物(NOX)最高浓度值超标9.1倍;一氧化碳(CO)最高浓度超标13.1倍;可吸入颗粒物(PM10)最高值超标33.8倍。随着汽车被列为拉动内需的重点产业,加上苏州经济的高速发展,可以预测,在相当长的一段时间内,苏州汽车的保有量还将高速增长,机动尾气排放所造成的环境污染也将日益严重。空气质量成为影响人体健康的重要环境问题,应当引起我们高度重视。三是生态环境质量指数在省内排名有所上升,但保护生态系统多样性的任务依然艰巨。2007苏州市生态环境质量指数(EI)上升明显,全市生态环境质量指数为65.9,处于良好状态,在13个省辖市中排第6位,较历史最好成绩提高了4名。但保持生物多样性的难度日益加大。据统计,近十年来,太湖水生植物以每年消失一种水草的速度递减。主要河流、湖泊水生生物物种贫乏还比较突出,在特定季节常发生单一物种(如蓝藻或浮萍等)暴发性生长现象。以加拿大一枝黄花为代表的外来物种入侵严重,对我市本土物种构成严重威胁。近年开展的土壤污染状况调查结果表明,苏州土壤环境质量总体状况较好,但局部地区仍存在重金属和有机物污染情况,部分河流底泥中铜、镉的污染级别达到Ⅳ级,属于重污染。

(三)环保投入持续增加,但环保基础设施建设滞后现象仍然存在。根据发达国家的经验,一个国家在经济高速增长时期,环保投入在一定时期内持续稳定占到国民生产总值的1.5%,工业污染开始得到遏制,局部有所改善,达到2%时,环境质量开始出现改善,经济、社会、环境开始趋向协调发展;达到3%时,环境质量开始出现明显改善,环境保护对经济社会发展的助推力开始出现。十五期间,我市环保投入占GDP的比例达到2.57%。十一五以来,环保投入占GDP的比例继续提升,2006年达到2.94%,2007年为2.93%。2008年达到3.54%,为237.57亿元。应该说,苏州环境质量能够呈现好转的趋势,与大规模的环保投入密不可分。但是应当看到,由于历史欠账太多,环保投资与改善环境的需求仍然存在较大差距,环境基础设施建设依然滞后于经济发展,主要污染物减排的任务仍然相当艰巨。以生活污水处理率为例,尽管2008年全市城镇生活污水处理率为79.45%,但外排量仍高达45647.8万吨。全市四分之一以上的农村河道水质达不到Ⅳ类水标准,10%以上的行政村生活垃圾未实行“户集、村收、镇运、市(县)处置”模式。以受益人口评价污水处理率,全市农村生活污水处理率仅为18%,其中阳澄湖水源水质保护区仅为8%。

(四)环保能力建设取得较大进展,但与环境保护的实际需求相比还有很大差距。经过近几年的建设,苏州环保能力建设取得了长足进展。但是环保能力和管理体制机制不适应环保形势的现象还比较突出,严重影响了环境保护工作的有序开展。一是环保能力建设还要进一步加大力度。监管人员严重不足,根据2003的三定方案,全市5市7区环境监察编制人数为330人,但实际在岗人员只有270人。据统计,以污染源普查出的98849家污染源来核算,目前每名执法人员人均监管的企业数近300家。根据《全国环境监察标准化建设标准》要满足环境执法的需要,全市环境监察队伍需要人员1100人,其中支队需要150人。办公实验用房严重不足。目前市直环保系统的办公用房面积仅为800余平方米,而实际需求将近3万平方米二是环保纵向管理机制还有待进一步衔接。为进一步增强环境执法能力,国家在五大区域设置区域督察中心,苏州属华东环境保护督查中心督查范围,省设立了苏南、苏北、苏中环境保护督查中心,苏州属苏南环境保护督查中心督查范围,如何加强与这两个中心的沟通协调,形成合力,还有待进一步探索。为进一步加强太湖治理,省级层面已经构建了两省一市的合作机制,省里也成立了太湖办。但苏州的太湖办仍然是一个设在环保局的临时机构,没有正式编制及人员。如何主动积极参与到太湖治理的合作机制中,还需要开拓思路。从大市范围来说,随着行政权力的不断下放,省对县的环保管理呈加强之势,如何在此种情况下,更好地履行区域环境统一监管职能,也需要有新的思维。三是环保横向联系还要进一步加强。环境保护跨部门、跨区域,单靠环保局一家是远远不够的。近年来,我市的环保联动机制逐渐加强,但是与大环保联动监管的要求相比,还有较大的差距,还要进一步完善。